Eliska
31.08.2002, 09:35
Von Ronald Reagan zurück zu Wang Anshi
Als Grund für das Scheitern grosser Steuerreformen wird oft angeführt, dass sich die um ihre Privilegien bangenden Interessengruppen besonders effektvoll im politischen Prozess organisieren.
Der Autor des folgenden Beitrags sieht darüber hinaus die mangelnde ordnungs- und wirtschaftspolitische Fundierung der Projekte als zentralen Grund für die magere Bilanz gross angekündigter Steuerreformen an. (Red.)
Von Klaus Mackscheidt
Warum ist es so schwer, eine Steuerreform einzuleiten, die den Namen einer grossen Reform verdient? Meist erweist sich eine Steuerreform nicht nur im Urteil der Kritiker als fehlgeschlagen, sondern stellt selbst in den Augen ihrer Schöpfer nur ein Stückwerk dar. Steuerreformen verfehlen so oft ihr Ziel, dass das Scheitern geradezu als Regel erscheinen muss.
Scheinbar ausweglose Situation
Gemessen am Erkenntnisstand des Wünschbaren scheint es überhaupt nur kleine und unvollendete Steuerreformen zu geben. Dabei hat es in der Vergangenheit nicht an Aufbruchsbemühungen gefehlt. Der Mangel besteht nicht darin, dass man zu kleinmütig ansetzt. Es scheint vielmehr so zu sein, dass sich die Kraft des Anfangs im zermürbenden Kleinkrieg der Durchführung verliert und am Ende ein Reformergebnis übrig bleibt, das den Namen einer «grossen Steuerreform» nicht mehr verdient.
Eine Erklärung drängt sich sofort auf. Nachhaltige und tiefgreifende Steuerreformen scheitern am Widerstand derjenigen Gruppen in der Gesellschaft, die dabei alterworbene und gut behütete Steuerprivilegien verlieren müssten. Ich bestreite diese Erklärung nicht, versuche aber im Folgenden zu zeigen, dass es vielleicht einen Ausweg aus dieser scheinbar ausweglosen Situation gibt.
Grosse Steuerreformen - so meine zentrale These - bedürfen einer besonders sorgfältigen Vorarbeit. Es soll illustriert werden, dass diese Vorarbeit vom Charakter her zu der geplanten Steuerreform passen muss. Sie sollte in ihren Rahmenbedingungen ein Vorbild für die Steuerreform abgeben, damit diese möglichst fugenlos in das vorgegebene Umfeld eingepasst werden kann. Bei diesem Bemühen gilt es, das Blickfeld etwas zu erweitern.
Man sollte sich von der Vorstellung lösen, eine Steuerreform habe nur etwas mit der Verbesserung und der Neugestaltung des Steuerwesens zu tun. Bei dieser engen Betrachtungsweise läuft man Gefahr, in Steuern hauptsächlich das Instrument eines staatlichen Eingriffs in die private Wirtschaftsaktivität zu sehen - eines Eingriffs, den wir auf Grund sorgfältiger Prüfung als nicht zweckdienlich erachten und deshalb grundlegend umgestalten möchten.
Es ist jedoch genauso wichtig, einen prüfenden Blick auf den ordnungspolitischen Rahmen zu werfen, in den die steuerpolitischen Instrumente zu liegen kommen. Wenn man steuerliche Prozesspolitik und gesamtwirtschaftliche Ordnungspolitik gut miteinander verknüpfen will, reicht es nicht, den ordnungspolitischen Hintergrund gut zu kennen. Vielmehr muss man ihn gegebenenfalls in das gesamte Reformvorhaben mit einbeziehen, damit sich auch mittels ordnungspolitischer Neu- oder Umgestaltung Verbesserungen erzielen lassen.
Meine These lautet, dass bei grossen Steuerreformen genau dieser Zusammenhang missachtet wurde und dass man von einer grossen Steuerreform erst dann sprechen kann, wenn ihm Rechnung getragen wird.
Während die Prozesspolitik einer kurzfristigen Orientierung folgt, ist die Ordnungspolitik langfristig angelegt. Entsprechend sollten grosse Steuerreformen eher langfristig vorbereitete Operationen sein, die mehr als nur ein Bündel von Steuerrechtsänderungen und Steuersystemkorrekturen umfassen. Diese Sicht soll durch Beispiele grosser Reformvorhaben untermauert werden - Beispiele, die teils der Realität entstammen und also verwirklichte Reformen sind, teils aber auch nur historische Fiktionen gewesen sind, die freilich nicht minder berühmt geworden sind.
Die erste Reform, auf die hier eingegangen werden soll, verdient in der Tat den Namen «grosse Steuerreform». Sie ist hervorragend dokumentiert und allgemein bekannt, so dass es in unserem Zusammenhang nicht auf die Darstellung dieser Steuerreform selbst ankommt, sondern auf die Beleuchtung ihrer Hintergründe. Gemeint ist die Reform der amerikanischen Einkommens- und Körperschaftsbesteuerung, die unter der Administration Reagan begonnen und in zwei grossen Etappen durchgeführt wurde. Kernstück der Reform war die Rückführung der Einkommenssteuersätze (mit einem Spitzensteuersatz von 70%) auf einen einzigen proportionalen Steuertarif in der Nähe von 25%.
Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik
Tatsächlich stand viel mehr auf dem Spiel als die Absenkung der Grenzsteuersätze. Der simplen Kalkulation, dass sich das Steueraufkommen durch eine Senkung der Steuersätze gar steigern liesse, stand die Idee der Laffer-Kurve Pate. Durch die Steuerreduktion, so der grundlegende Gedanke, werden bei den Individuen so starke Leistungsanreize aktiviert, dass trotz tieferen Steuersätzen mehr Geld in die Staatskassen fliesst, da durch die gestiegenen Investitionen und die Zunahme der Arbeitsstunden das Steuersubstrat deutlich ansteigt.
Unabhängig von der empirischen Richtigkeit dieser rein steuerpolitischen Überlegung ist die gleichzeitige Einbettung dieser Steuerreform in ein breites und allgemeines Wirtschaftsförderungsprogramm zentral, das man als Renaissance einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik (journalistisch manchmal verkürzt als Reaganomics bezeichnet) verstehen kann.
Die beiden anderen Pfeiler der Steuerreform bestanden in der Deregulierung und in der Konsolidierung des Bundeshaushalts («Cut back Washington»). Besonders die Deregulierung erwies sich für das Erreichen eines höheren Wachstumspfades als entscheidend. Der Motor für den Wachstumsimpuls lag damit nicht so sehr in der Änderung der Steuertarife als vielmehr in der allgemeinen Verbreiterung der Steuerbasis.
Darüber hinaus waren auch die moderne Budgetpolitik und der konsequente Übergang zu einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik von grosser Bedeutung.
So zielt schliesslich das gesamte Reformpaket in Richtung einer freieren Entfaltung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Initiativen. Es ist richtig, dass dabei in den USA schwergewichtig die wirtschaftliche Schiene verfolgt wurde.
Reagans Reformen hätten sicherlich breitere populäre Anerkennung gefunden, wenn sie auch noch von neuen Plänen zur Sozialreform begleitet gewesen wären.
NZZ
Als Grund für das Scheitern grosser Steuerreformen wird oft angeführt, dass sich die um ihre Privilegien bangenden Interessengruppen besonders effektvoll im politischen Prozess organisieren.
Der Autor des folgenden Beitrags sieht darüber hinaus die mangelnde ordnungs- und wirtschaftspolitische Fundierung der Projekte als zentralen Grund für die magere Bilanz gross angekündigter Steuerreformen an. (Red.)
Von Klaus Mackscheidt
Warum ist es so schwer, eine Steuerreform einzuleiten, die den Namen einer grossen Reform verdient? Meist erweist sich eine Steuerreform nicht nur im Urteil der Kritiker als fehlgeschlagen, sondern stellt selbst in den Augen ihrer Schöpfer nur ein Stückwerk dar. Steuerreformen verfehlen so oft ihr Ziel, dass das Scheitern geradezu als Regel erscheinen muss.
Scheinbar ausweglose Situation
Gemessen am Erkenntnisstand des Wünschbaren scheint es überhaupt nur kleine und unvollendete Steuerreformen zu geben. Dabei hat es in der Vergangenheit nicht an Aufbruchsbemühungen gefehlt. Der Mangel besteht nicht darin, dass man zu kleinmütig ansetzt. Es scheint vielmehr so zu sein, dass sich die Kraft des Anfangs im zermürbenden Kleinkrieg der Durchführung verliert und am Ende ein Reformergebnis übrig bleibt, das den Namen einer «grossen Steuerreform» nicht mehr verdient.
Eine Erklärung drängt sich sofort auf. Nachhaltige und tiefgreifende Steuerreformen scheitern am Widerstand derjenigen Gruppen in der Gesellschaft, die dabei alterworbene und gut behütete Steuerprivilegien verlieren müssten. Ich bestreite diese Erklärung nicht, versuche aber im Folgenden zu zeigen, dass es vielleicht einen Ausweg aus dieser scheinbar ausweglosen Situation gibt.
Grosse Steuerreformen - so meine zentrale These - bedürfen einer besonders sorgfältigen Vorarbeit. Es soll illustriert werden, dass diese Vorarbeit vom Charakter her zu der geplanten Steuerreform passen muss. Sie sollte in ihren Rahmenbedingungen ein Vorbild für die Steuerreform abgeben, damit diese möglichst fugenlos in das vorgegebene Umfeld eingepasst werden kann. Bei diesem Bemühen gilt es, das Blickfeld etwas zu erweitern.
Man sollte sich von der Vorstellung lösen, eine Steuerreform habe nur etwas mit der Verbesserung und der Neugestaltung des Steuerwesens zu tun. Bei dieser engen Betrachtungsweise läuft man Gefahr, in Steuern hauptsächlich das Instrument eines staatlichen Eingriffs in die private Wirtschaftsaktivität zu sehen - eines Eingriffs, den wir auf Grund sorgfältiger Prüfung als nicht zweckdienlich erachten und deshalb grundlegend umgestalten möchten.
Es ist jedoch genauso wichtig, einen prüfenden Blick auf den ordnungspolitischen Rahmen zu werfen, in den die steuerpolitischen Instrumente zu liegen kommen. Wenn man steuerliche Prozesspolitik und gesamtwirtschaftliche Ordnungspolitik gut miteinander verknüpfen will, reicht es nicht, den ordnungspolitischen Hintergrund gut zu kennen. Vielmehr muss man ihn gegebenenfalls in das gesamte Reformvorhaben mit einbeziehen, damit sich auch mittels ordnungspolitischer Neu- oder Umgestaltung Verbesserungen erzielen lassen.
Meine These lautet, dass bei grossen Steuerreformen genau dieser Zusammenhang missachtet wurde und dass man von einer grossen Steuerreform erst dann sprechen kann, wenn ihm Rechnung getragen wird.
Während die Prozesspolitik einer kurzfristigen Orientierung folgt, ist die Ordnungspolitik langfristig angelegt. Entsprechend sollten grosse Steuerreformen eher langfristig vorbereitete Operationen sein, die mehr als nur ein Bündel von Steuerrechtsänderungen und Steuersystemkorrekturen umfassen. Diese Sicht soll durch Beispiele grosser Reformvorhaben untermauert werden - Beispiele, die teils der Realität entstammen und also verwirklichte Reformen sind, teils aber auch nur historische Fiktionen gewesen sind, die freilich nicht minder berühmt geworden sind.
Die erste Reform, auf die hier eingegangen werden soll, verdient in der Tat den Namen «grosse Steuerreform». Sie ist hervorragend dokumentiert und allgemein bekannt, so dass es in unserem Zusammenhang nicht auf die Darstellung dieser Steuerreform selbst ankommt, sondern auf die Beleuchtung ihrer Hintergründe. Gemeint ist die Reform der amerikanischen Einkommens- und Körperschaftsbesteuerung, die unter der Administration Reagan begonnen und in zwei grossen Etappen durchgeführt wurde. Kernstück der Reform war die Rückführung der Einkommenssteuersätze (mit einem Spitzensteuersatz von 70%) auf einen einzigen proportionalen Steuertarif in der Nähe von 25%.
Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik
Tatsächlich stand viel mehr auf dem Spiel als die Absenkung der Grenzsteuersätze. Der simplen Kalkulation, dass sich das Steueraufkommen durch eine Senkung der Steuersätze gar steigern liesse, stand die Idee der Laffer-Kurve Pate. Durch die Steuerreduktion, so der grundlegende Gedanke, werden bei den Individuen so starke Leistungsanreize aktiviert, dass trotz tieferen Steuersätzen mehr Geld in die Staatskassen fliesst, da durch die gestiegenen Investitionen und die Zunahme der Arbeitsstunden das Steuersubstrat deutlich ansteigt.
Unabhängig von der empirischen Richtigkeit dieser rein steuerpolitischen Überlegung ist die gleichzeitige Einbettung dieser Steuerreform in ein breites und allgemeines Wirtschaftsförderungsprogramm zentral, das man als Renaissance einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik (journalistisch manchmal verkürzt als Reaganomics bezeichnet) verstehen kann.
Die beiden anderen Pfeiler der Steuerreform bestanden in der Deregulierung und in der Konsolidierung des Bundeshaushalts («Cut back Washington»). Besonders die Deregulierung erwies sich für das Erreichen eines höheren Wachstumspfades als entscheidend. Der Motor für den Wachstumsimpuls lag damit nicht so sehr in der Änderung der Steuertarife als vielmehr in der allgemeinen Verbreiterung der Steuerbasis.
Darüber hinaus waren auch die moderne Budgetpolitik und der konsequente Übergang zu einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik von grosser Bedeutung.
So zielt schliesslich das gesamte Reformpaket in Richtung einer freieren Entfaltung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Initiativen. Es ist richtig, dass dabei in den USA schwergewichtig die wirtschaftliche Schiene verfolgt wurde.
Reagans Reformen hätten sicherlich breitere populäre Anerkennung gefunden, wenn sie auch noch von neuen Plänen zur Sozialreform begleitet gewesen wären.
NZZ